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为什么政府平台公司不直接找银行贷款？为什么政府平台需要通过信托、资管、定融计划融资？

华宇国信

2022年3月30日17:00华宇国信官方账号

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为什么政府平台需要通过信托、资管、定融计划融资？

一、地方政府融资平台融资的主要手段、成本、期限；

1、向商业银行贷款；

这类融资手段在政府平台中都是借款的主要来源， 这类贷款的资金成本一般在6-7%/年左右。

很多区、县级地方政府平台是没有评级的，他们很难公开发债，地方上要举债，主要就是靠政府平台从银行拿贷款，这类贷款一般要占到地方债务的一半以上。银行贷款主要是以长期贷款为主，比如江油鸿飞（江油市级平台）2018年从农业发展银行拿了规模11亿期限15年的授信，不过一般商业银行贷款期限5-10年居多。

另外，银行除了通过贷款给政府平台资金，还会通过非标资产给政府平台输血，比如：银行理财资金可以购买地方政府平台作为融资方如信托、资管、私募债等金融产品。

2、公开发行债券进行的融资；

发行公开债券的融资成本往往比银行贷款、信托、定融等成本还低，一般利率在3-7%之间，公开债券融资的占比就要看当地的经济实力，经济越好的占比就越高，经济条件越差的没法公开发行债券。所以经济好一些的地方政府会打造几个信用评级不错的发债政府平台，但是贫困地区因为预算收入太少，它就很难有优质的政府发债平台。

比如乐山市仅两家AA级政府平台：乐山国投，峨眉山市国投；乐山辖区其它区、县暂时没新AA级平台，所以要打造AA级政府平台还是很难的。

公开发行的债券属于标准化资产，发行的债券可以在银行间交易市场和证券交易所公开流通买卖。

3、从保险公司拿贷款；

这种融资方式的成本跟银行贷款差不多，因为险资本身资金成本低，而且期限长，投放到政信类项目上的期限也很长，而且一般资金量比较大，是政府平台很大的资金来源之一。

4、非银行类金融机构的非标贷款；

非银行类的非标借款主要就是：信托、资管、定融等的融资。同一家政府平台从这三个的通道上获得的融资成本差异不大，基本在10%左右，然后贷款期限基本都在2年以内，极少数有3年期的贷款。只是不同的金融机构，因为其品牌溢价不同，金融机构自身留存的管理费比例有差异，从而导致投资人的实际获得的收益略有差异。

比如都是投资100万，信托的实际年化收益率8%-9%，资管8.5%-9.5%、定融9%-10%左右；只是定融计划的起投门槛最低，基本20万就可以投资，相比政信信托、资管的投资门槛要低很多。

二、地方政府平台各种融资方式的风险差异；

如果都是同一家政府平台的借款，其实不同借款渠道的违约风险差异极小，就跟一般企业一样，只要经营正常，他借的钱都会还，如果借款人成为失信被执行人，这种企业即使是从银行借贷、发行公开债券的钱都会违约。

虽然政府平台不同融资方式的风控措施略有差异，但效力上差异细小（因为万一出现极小概率延期，基本还款资金来源都是政府参与协调，而不需要去诉讼处置资产来还款）。

即使是一家优质的政府平台，如果是非标类的违约，甚至是一笔极小金额的金融借贷纠纷，都会导致其再融资出问题，甚至公开发行的标准债券的价格也会随之暴跌，从而导致公开发债的成本就会急剧升高。

所以绝大多数地方政府平台都仅仅是把非标类信托、资管、定融作为融资手段的有效补充，不能因为非标融资而拉高其它融资途径的融资成本，整体融资成本也会严格得控制。更不会对不同融资渠道的债务差别对待，因为任何一笔违约，带来的结果都会是企业债务爆雷等一系列的问题。

三、地方政府融资平台为什么不全从银行拿贷款？

地方政府举债的目的主要是为建设地方公共基础设施项目，比如建设新城、新区，动不动就需要数年、数十年的时间才能建设完，尤其是各个地方新区的那些建设项目，前期投入都是巨大的；随着基建设施的完善，土地价格才会起来，招拍挂后政府才能有源源不断的现金流；这样各类企业逐渐落户进入新区后，人气带来新区的土地价格的上涨，从而做到良性循环。

但一个大型基建项目不同阶段，项目建设资金的需求是不一样的，不同时期使用的资金量也不同。假如从基建项目一开始直接找银行贷款，一次性借最长期限、借项目总投资的金额量，这必然会导致大量的资金闲置。

所以现实中政府平台在融资需求上：各种长期、中期、短期不同期限的资金，各种低、中、高成本的资金也全都要用上，以长期低成本的银行贷款、公开发债为主，配置部分中、短期的信托、资管、定融计划资金去补充项目资金的流动性需求。从而实现整个基建项目投资周期完成后，资金使用成本最低化；

最后做个类比：对于政府平台来说，银行贷款是必须一直都要用的主餐；公开发债券是有资格的平台才可以点的主菜；信托、资管公司贷款算是配菜；至于定融计划，对政府平台来说就像零食，偶尔用一下；

了解政府平台公司融资内部逻辑，可以更好地了解各类政信产品的风险差异，在具体投资标的选择上，需要结合地方经济、平台公司实力、抵质押物等具体情况结合自身的风险偏好和投资期限、收益等需求做匹配；

江苏政信信托项目敢不敢买

政信信托可以投，因为这个行业暂时没有系统性风险。只是不能像之前那么简单粗暴地投，因为不排除区域暴雷的可能性。

城投信仰其实已经被打破政府平台公司融资暴雷了，这几年，城投公司信托计划违约、公开债技术性违约、私募债违约、定融产品违约已经屡见不鲜，但是没有出现一笔公开债实质性违约，还不至于整个行业信仰破灭，崩塌。行业不存在系统性风险，但是会存在区域暴雷的可能性。整个行业不存在系统性风险的逻辑是城投背后是地方政府，地方政府背后则是中央政府。不管是中央还是地方都把防范金融系统性风险放在首位，只要防范系统性风险还是攻坚战的目标，就有城投刚兑的基础。因为如果有一家城投公开债实质性违约，则会形成多米诺骨牌效应，引发系统性恐慌。但是如果单个城投的违约不会引发系统性恐慌政府平台公司融资暴雷？那就另当别说，地方政府、城投也分三六九等，一些地方在中国的系统重要性一般、城投在当地的发展中地位一般，其违约对地方政府尤其是中央政府的冲击不大，则会存在暴雷的可能性。这个可以通过信托公司对政信项目的准入区域来观察，一般情况下，东三省、内蒙古、新疆、甘肃、宁夏、西藏、云贵不在信托公司的准入名单。

拓展资料：

对于地方政府融资平台，推崇的基本理念是：不迷信、不轻信、不抛弃、不放弃。具体如下：

1、目前信托主要方向就是政府类+地产类，目前地产调控趋紧，政府类是剩下的不多选择之一。

2、个人看法，政信类项目需要谨慎，近期政府类项目暴雷的越来越多了，这个大类可以作为选择区域，但是具体投哪个项目，一定要看具体的项目。

3、雷区：死活不能买的，贵州全区域、青海全区域、东北地区最好也规避、经济倒数的地区尽量避免、四川及其他区域的偏远县城。

4、可以选择的区域：最佳区域，江苏和浙江境内；其次，山东和成都及其他地级市平台。尽量选择前50强的县城和区域。

5、细节：地方的GDP、一般公共预算收入、债务率、债务结构...太多了，不一一列举了。

6、关于信托公司：特别垃圾的信托公司尽量也回避。

地方政府融资平台（城投公司）破产了会发生什么？求解答

地方政府投融资平台尽管也存在风险和各种问题政府平台公司融资暴雷，但是风险是可控的，问题也通常会得到处理和解决，地方政府不会也不应该让其破产。

地方政府投融资平台是指政府平台公司融资暴雷我国各地地方政府为政府平台公司融资暴雷了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的包括城市建设投资公司（简称城投公司）、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的建设公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产，组建了一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

地方政府组建投融资平台来进行基础设施和城市建设方面的融资已经有一段时间，投融资平台真正发挥主导作用则是在我国2008年金融危机开始。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这个也是被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

但是，随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的问题呈现，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。如果任其恶化，将构成以下风险和危机政府平台公司融资暴雷：

一、地方财政的捉襟见肘。

中央财政收入的比重快速提高，基本实现了改革的预期目标。但是也出现了财权的上收和事权下放的倾向。地方政府要做的事情很多。但是财源有限，预算法又不允许政府平台公司融资暴雷他公开的举债。因此地方政府投融资平台，通过向银行贷款进行融资，贷款的过程中提供各种形式的担保，背后隐藏着较大的风险。另一方面，一些地方政府自身的隐性负债也比较严重，所以一些担保也不务实。

二、商业银行的短存长贷，信贷风险就容易出现期限的错位。

由于地方政府平台贷款一般由地方财政担保，即使没有担保，因为是政府的项目，商业银行还是愿意贷款给地方政府平台。但由于地方政府投融资平融资状况很不透明，银行从地方政府那里获得的财政金融方面的信息有限。难以全面把握平台负债状况，特别是商业银行涌入领域以后，信贷风险就容易出现期限的错位。

三、平台资产质量及其职能原因导致这个平台的风险不断的聚集。

由于成立平台公司到银行贷款，地方政府财力有限，导致平台的资本金不足，平台自身的抗风险能力有所降低。再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全，管理水平、经营水平都有一定的局限，所以导致这个平台的风险不断的聚集。

基于以上风险和问题，中央和各个地方也有相应的防范措施：

（一）合理定位地方政府投融资平台职能及投融资领域并限制平台的资产负债率。

通过规范地方政府平台的投融资行为，进行合理定位。明确地方政府投融资平台的投融资领域，如基础设施的建设领域，凡是民营企业能做的事情，尽量让民营企业做，同时，加强对平台融资使用的监管，避免项目贷款挪用。

（二）充实实收资本、健全公司法人治理结构

通过对地方政府平台的资本金状况进行检查，把资本金不足、不实的平台限期做实，对于平台的资产负债率有个统一的规定，并且与地方财政的状况适当挂钩。同时健全公司法人治理结构，提高平台的经营管理水平，明确平台应当披露的信息范围。

（三）建立健全地方政府的债务管理体制

通过建立健全地方政府的债务管理体制，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对平台的债务集中管理。建立由地方财政部门统一掌管政府债务。建立地方债务偿债基金，地方政府建立与地方平台债务规范相适应的偿债基金，并制订地方平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。

（四）解决地方政府的基础设施建设融资问题。

通过在适当制度或程序约束下，地方政府通过发行地方债的方式解决地方政府的基础设施建设融资的问题。

综上所述，就目前地方政府投融资平台所存在的风险和各种问题，都是风险可控的，国家和地方政府会通过政策调整和监管，保证地方政府投融资平台健康有序的发展。

政府投融资平台存在的风险有哪些

地方政府融资平台存在的风险：

1、负债率高，还款来源不足，存在还款风险；

2、项目风险是由于投资项目效率低、还款主体不明确造成的；

3、法人治理结构不完善，存在违法经营风险；

4、贷款资金流向监管不力，易造成信贷资金安全风险

5、施工管理的操作风险

6、资本项目管理风险

7 政府干预的风险。

8、投资风险

9、融资渠道受阻风险

10、信息不对称和过度授信导致商业银行流动性风险。

拓展资料：

随着政府平台公司作为地方政府投融资主体的历史使命的完成，地方政府融资平台公司的化解风险，加快这些平台公司的市场化转型

数以万计的国有企业依赖政府是当前国有企业改革的重要组成部分。

信息化发展：党政投融资平台是指各级地方政府设立的以融资为主要经营目的的企业，包括城建投资、城建开发等不同类型的企业（经营）法人主体。和城建资产公司，主要以营业收入、公共设施收费和财政资金为还款来源。

政府融资平台分为以下几类：

1. 是单一的融资平台，负责公益性和基础项目的融资、资金分配和还本付息，不参与项目建设和运营，如合肥建设投资控股（集团）有限公司；

2. 是公益投融资平台，负责公益项目的融资、建设、运营和还本付息；

3. 是运营投融资平台，负责基础项目融资、建设、运营和还本付息，可开展其他运营项目投资和金融投资；

4. 是综合性投融资平台，具有公益性和运营平台的特点，如吉林省投资（集团）有限公司；

5. 是“再贷款”平台，负责向政府转移贷款，不承担还款责任，如安徽信用担保集团。政府融资平台重点将资金投资于市政建设、公用事业等项目。但是，目前审计、金融和银行监管系统对政府融资平台的定义并没有统一的统计依据。实践中，银行根据自身情况决定，将部分市政、工业园区、土地储备平台贷款确定为政府融资平台贷款，部分交通运输、铁路等主要投资者贷款确定为政府融资平台贷款。

涉及近70亿元资金、1.3万名投资者，民创“暴雷”何以发生？

文｜《 财经 》实习生 徐辰烨

编辑｜鲁伟

又一行业巨头“暴雷”。

7月31日政府平台公司融资暴雷，武汉市公安局江岸区分局经侦处有关人士证实政府平台公司融资暴雷，公安机关正在对民创控股集团有限公司（下称民创集团）出现的资金兑付等问题进行调查，目前已控制多位公司高管，由于案情复杂，可能需要较长时间才能完成调查。

民创集团自5月中旬起就无法正常兑付资金，原定于7月20日进行兑付的承诺也未能兑现。据《 财经 》多方政府平台公司融资暴雷了解，截至目前，民创集团未兑付资金规模或接近70亿元，涉及的投资人达1.3万多个。

成立于2014年的民创集团，专注金融、 科技 、产业等多板块业务，是业内知名的银行票据承兑交易公司。民创集团旗下不仅拥有久富、大泰金石两张基金销售牌照，还具有创展保险、腾晟保险两张保险中介牌照和网信证券一张证券牌照，相关资质齐全。在银行票据承兑交易中，民创集团选择与其关联紧密的武汉海汇通金融服务有限公司（下称海汇通）作担保，产品通过一些地方金交所等正规平台发行。

民创集团“暴雷”，出乎众多投资者预料。

票据理财，主要是围绕承兑汇票的贴现融资业务展开。所谓银行承兑汇票，是由在承兑银行开立存款账户的存款人签发，向开户银行申请并经银行审查同意承兑的，保证在指定日期无条件支付确定的金额给收款人或持票人的票据。相比于其他理财产品，票据理财具有更高的安全性、稳定性和灵活性。

浙江大学互联网金融研究院副院长李有星告诉《 财经 》，因以银行的信用作担保，相比于其他产品，银行票据理财产品相对安全。

那么，民创集团的“暴雷”是怎么发生的，钱去哪儿了？

民创集团在今年5月14日的一份公告中，称因疫情冲击，出现暂时性经营困难。6月9日，民创集团在一份致“客户与员工”的通知中，再次提及“疫情”因素，称“疫情期间，我司旗下子公司代销的产品出现了兑付延期”。

截至发稿时，《 财经 》未获得民创集团方面对“暴雷”问题的正面回应，拨打公司留下的联系电话，或无人接听，或提示为空号。多位民创集团的员工及投资者向《 财经 》称，该公司实控人在疫情期间涉嫌非法挪用资金是导致“暴雷”的重要原因。有民创集团的员工提供了相关的转账记录，但因其经过马赛克处理，无法判断资金最终流向何处。

目前，民创集团多位高管“失联”。其中，民创集团的重要高管周治疑似出境柬埔寨，至今未归。

7月28日，武汉市公安局江岸区分局发布公告称，公安机关已于7月9日针对民创集团涉嫌犯罪案件立案侦查，并已经对胡嘉敏、陈钟海等涉案高管采取强制措施。

截至发稿时，民创集团方面暂无新的资金兑付方案。

未兑付金额近70亿，涉1.3万余名投资者

民创集团2012年发轫于武汉，于2014年6月在深圳注册成立，并同时确定了专注金融、 科技 、产业等多板块业务的战略定位。2015年，其业务向全国拓展，建立了武汉、深圳、长三角、成都和北京五大总部及运营中心，此后快速发展。相比于同类型公司，民创集团将全金融牌照和优质安全的银行承兑汇票底层资产作为其主打卖点。

在业内，民创集团尤为出名的业务是承销金交所发行的、基于底层资产为银行票据收益权的理财产品。在整个过程中，民创集团充当理财产品的承销方，而海汇通是银行承兑汇票交易平台的底层资产端，融资方资提供1.1倍或1.2倍的银行承兑汇票为初始资产做质押，从海汇通借入短期资金，资金来源则是民创集团销售的各类理财产品。民创集团负责销售理财产品，海汇通负责运营，并为产品提供担保。海汇通赚取银行和企业之间票据的利差获得收益，而民创集团作为代销方通过销售分成获利。

多位投资者接受采访时强调，没有料到民创集团的产品会“暴雷”。

颜卓原本投资了其他产品，一位前同事向他推荐了民创集团的产品。他咨询了在银行工作的朋友，了解到银行承兑汇票投资风险较低，收益还算可观，此后又多番打听，确认了这一投资的可靠性。

但因投资数额巨大，颜卓还是慎之又慎，在投资前接受了民创集团的邀请，亲自去资产方海汇通参观。在查验海汇通展示的资金账户，并确认海汇通具有从事票据业务的资质后，他最终决定投资。

刘璐是民创集团一家分公司的员工，同时也是民创集团产品的投资者，她购买了400多万元的产品。据她回忆，在疫情暴发后，民创集团即告知投资者，受疫情的影响，产品将延期兑付。2月4日，民创集团发布公告称，疫情结束后可以进行正常的资金兑付。由于民创集团的资产端在武汉，当时正是疫情最为严重的地方，投资者也对此表示理解。

4月中旬，随着疫情好转，全国复产复工，因疫情而受到影响的交易开始正常进行，民创集团也承诺将正常兑付。刘璐告诉《 财经 》，一直到5月中旬资金出现状况之前，民创集团完成了约15亿元的兑付。

刘璐看到资金能够正常兑付，并且判断随着疫情结束，投资收益也会更为可观，所以在4月30日又追加了一笔投资。

同为民创集团员工和产品投资者的卢燕也表示，从4月23日起，民创集团开始进行正常的兑付，客户也收到了资金，这种情况一直持续到5月8日。据她回忆，客户5月8日的投资收益能够正常收到，但从5月9日起再没有任何收益。

5月11日，民创集团发布公告称，因疫情的不可抗力因素对公司正常经营造成的暂时影响，经公司管理层研究决定，全体员工4月份工资调整至该月底前发放。这一通知引发了员工的警觉，大家开始怀疑民创集团的资金出现了问题。

同在5月11日这一天，民创集团向深圳市南山区高新技术园区派出所、南山区金融办等机构提交申请书，称因受疫情影响，其代销的基金和金交产品会出现延期兑付的问题，可能“引发投资者不理性行为的出现”，并希望派出所和金融办能够“予以协助，出面维稳”。

多位投资人及民创集团内部人士向《 财经 》透露，公司未兑付的金额接近70亿元，涉及的投资者1.3万余名。不过，具体金额及投资者人数有待官方正式披露。

5月15日，民创集团发布《客户到期资金兑付细则》称政府平台公司融资暴雷：“自2020年6月中旬开始，产品发行人将逐步恢复兑付产品预期收益总月付、季付的到期收益，自7月20日开始、逐步恢复到期客户的本金兑付，8月20日-8月30日，兑付全部延期产品的收益。”

然而7月20日时间点已过，民创集团给出的本金兑付方案并没有得到执行。

7月初，民创集团还制定了《资产转让抵偿协议》，该协议提及四川盛邦创恒企业管理有限责任公司（下称四川盛邦）的资产将抵偿给签署协议的投资人。然而，对于这份协议，众多投资者认为这是一种债务转移协议，所以拒绝签署。此事最后在全国各地员工和投资人的抵制下不了了之。

截至目前，民创集团仍未有明确方案解决资金兑付问题。

实控人已离境，非法挪用60多亿元？

企查查显示，民创集团目前共有四位核心成员。彭希任总经理，刘熹、叶湃任董事，李超明任监事。但实际上，民创集团的实际控制人另有其人。

多位民创集团员工向《 财经 》透露，胡嘉敏才是民创集团的实际控制人，而彭希只是其代理人。通过查找工商登记资料，并无直接证据显示胡嘉敏实际控制民创集团，但民创集团发布的通稿中多次提到胡嘉敏。

2020年1月16日的通稿中，胡嘉敏以民创集团董事长的身份参加年会并发表讲话，在合影中居于中间位置。1月18日的通稿中，胡嘉敏以创始人的身份任命了民创集团新一届董事会成员，还向新一届董事会赠送了兵工铲、羊角锤、牛皮鞭等礼物，“鼓励新团队为集团奋力开疆拓土，科学决策管控，积极鞭策效能”。

除了胡嘉敏，周治也被指是民创集团的幕后实际控制人。民创集团由四川盛邦100%持股，而武汉楚桦行投资发展有限公司（下称武汉楚桦行）和武汉东和乾元商贸有限公司（下称武汉东和乾元）是四川盛邦的两大股东，共持股49%。

周治是武汉楚桦行和武汉东和乾元的实际控制人，作为四川盛邦的第一大股东，他被视为民创集团的幕后实际控制人。在2019年1月8日民创集团举办的“ 健康 智能 驱动未来”智慧 健康 融入 科技 金融峰会暨产融发展论坛中，周治以民创集团副董事长的身份出席了论坛。

5月中旬，民创集团产品无法正常兑付，各地分公司负责人向集团高管询问情况。刘璐告诉《 财经 》，胡嘉敏在一次内部会议中表示，疫情期间公司停摆，面临着较大的生存压力，为了能够收益最大化，公司将资金用于市值管理，并称是周治做出了这一决定。这一说法也得到了其他内部员工和投资人的确认。

《 财经 》通过内部员工，得到了海汇通内部流出的60多亿元转账记录。由于转账记录经过马赛克处理，户名仅露出“武汉”字样，而收款人仅显示“珠海南山”字样。多位知情人士称，收款方是珠海南山领盛资产管理有限公司（下称南山领盛）。

前述《资产转让抵偿协议》提及将四川盛邦的资产抵偿给签署协议的投资人。而周治正是四川邦盛的执行董事和实际控制人。据参会人员透露，胡嘉敏在多次内部会议中要求投资人签署该协议，表示签署此协议是为了绑定周治，追回被其挪用的资金。

在5月中旬事发后，胡嘉敏就删除了各地分公司负责人的微信，手机也处于关机状态，无法拨通。截至目前，胡嘉敏已被警方采取强制措施，而一份出入境记录显示，周治已于6月8日出境，飞往柬埔寨，目前尚未归国。发稿前，《 财经 》多次拨打周治的手机号，但提示为空号。

“资金使用方”海汇通深陷其中

此次“暴雷”的金融产品由民创集团发行并承销，但其具体的运营由海汇通操作。刘璐告诉《 财经 》，民创集团是募集端，海汇通是资产端。“民创集团的实际运营地在武汉，高管在武汉，资产端也在武汉”。另有民创集团内部员工表示，海汇通是最终的资金使用方。

以一款名为“指华一期鑫享1号”的产品为例。该产品的挂牌方是指华电子 科技 有限公司，承销商是民创集团旗下的大同创展金融信息服务有限公司，担保方是海汇通。协议中还规定了海汇通对该产品提供“全额无条件不可撤销的连带责任保证担保”。

中国人民大学教授、民商法专家刘俊海告诉《 财经 》，连带责任并非一般责任，如果投资者未完成相应的兑付义务，海汇通需要代替民创集团为投资者兑付资金。

在一般保障责任中，保障人有先诉抗辩权，即保证人在主债权人向其请求履行保证责任时，有权要求主债权人先就债务人财产诉请强制执行； 但连带责任保障中，保障人并无此权利。具体到该案中，投资人可以直接对海汇通提起诉讼，而海汇通不能要求投资者对民创集团提起诉讼无果后再起诉海汇通。由此也可见二者关系紧密。

深圳民创大 健康 管理集团有限公司（民创集团曾用名）在2019年3月26日出具了一份说明函，证明海汇通和成都通天下票据信息服务有限公司（下称通天下）是深圳民创大 健康 管理集团有限公司开展票据业务的两家主要公司。工商资料显示，海汇通持有通天下42%的股权。

成立于2014年的海汇通，是国内从事票据服务与票据买卖的巨头，也是为数不多的持有正规牌照而具有银行承兑汇票交易买卖资质的公司。

武汉市金融办在2014年77号文件中对海汇通增加经营范围的申请进行了批复，同意海汇通经营范围增加“票据服务，票据买卖”。

卢燕告诉《 财经 》，这一牌照十分稀缺，“许多地区从事相关业务的公司并无此资质，因此承兑汇票的交易只能私下来做，无法公开进行”。从这个角度而言，海汇通的资质很过硬。

北京大学法学院教授彭冰向《 财经 》表示，票据服务与票据买卖实际上是两回事，任何公司都可以依法从事相关的票据服务业务，但从事票据买卖则需要相关的资质。

彭冰表示，金融职权属于中央事权，只有中央不管的或者下放的，才由地方来管。目前，地方管理的范围可以用“7+4”概括政府平台公司融资暴雷：地方金融监管系统负责典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场、融资担保机构、小额贷款公司等7类机构的监管；并逐步强化对投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、 社会 众筹机构和地方各类交易场所等4类机构的监管。

彭冰指出，2019年12月颁布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》，倾向于将票据买卖解释为票据贴现，而只有银行才有资格颁发从事票据贴现业务的资质。换言之，在该案中，武汉金融办无权为海汇通颁发相应的资质许可和资质证明。

不过，彭冰也告诉《 财经 》，这一牌照的颁发日期在2014年，远早于《全国法院民商事审判工作会议纪要》颁布的时间，当 时尚 无明确法律规定哪个机构有权颁发票据买卖资质证明。

投资人王军告诉《 财经 》，众多投资人之所以决定投资该产品，正是看中了海汇通的相关资质。投资人颜卓非常谨慎，在投资前曾赴海汇通参观，考虑到民创集团牌照齐全，海汇通资质强大，因此决定投资。

民创集团与海汇通之间关系紧密。在2020年4月28日的一次公开演讲中，海汇通主要负责人丘伟明确提到民创集团是海汇通的“战略合作伙伴”，并宣称目前的票据服务和票据买卖业务只与民创集团一家公司合作。

对于卢燕而言，海汇通的支持和背书给了她很大的信心。4月28日，海汇通主要负责人丘伟专门来到湖北十堰的分公司，做了疫情期间海汇通盈利能力的报告，证明其本身强大的经营能力。

据丘伟介绍，2月-3月海汇通的持票预计收入将达到4800多万元，并且保证随着疫情好转，经济回暖，银行承兑汇票的交易会陆续恢复。因此情况会更好，能保证47.5%的年盈利能力。

民创集团十堰分公司的一名员工透露，丘伟在此次十堰之行中，还与几个千万级客户进行了面谈。在谈话中再次保证了盈利能力，并重申具备相关经营牌照是海汇通的一大优势。也正是受到丘伟表态的影响，民创集团十堰分公司的多名员工随后陆续投入几百万元资金。

事实上，在4月23日后，民创集团的资金兑付工作仍在有序开展，投资者也收到了正常的投资收益。5月1日，民创集团发布公告称，公司将取消“五一”假期，按政府对复工人数的要求，正常上班，确保客户利益“足月对应日”原则的实施。但5月9日后，情况急转直下，投资人的资金再未得到兑付。

卢燕向《 财经 》透露，包括她本人在内的民创集团员工同样也是重要的投资者，这一比重相当高。以民创集团某家地区分公司为例，该公司的30多位民创员工同样也是投资者。因此在民创集团无法兑付资金后，民创集团内部人员披露了大量公司信息，并和其他投资者一起积极维权。

卢燕本来是一家中国500强企业的员工，临近中年跳槽到了民创集团，正是看中了民创的集团资质和海汇通的强大背书。也正是如此，她积极推荐身边的亲友和曾经的客户投资相关的理财产品。

民创集团“暴雷”后，5月22日，海汇通的法定代表人、股东以及地址均发生了变更，法定代表人由黄齐鹏变更为李雷；股东中武汉世纪华鹏投资有限公司退出，新增河南常脉信息 科技 有限公司；地址则由武汉市江汉区发展大道222号华南大厦A幢13层11-13号房变更为武汉市江汉区中央商务区泛海国际SOHO城（一期）1栋17层3室2号。目前，河南常脉信息 科技 有限公司持有海汇通50.995%的股权，首建阳光资产管理(北京)有限公司持有海汇通49.005%的股份。

据了解，海汇通的主要负责人丘伟也已“失联”。发稿前，《 财经 》通过公开信息找到海汇通的联系方式，但拨打后显示为空号。

公安机关介入，追回资金仍困难重重

卢燕坦言自己目前“压力山大”，一方面自己和亲友的几百万元存款全部投入购买民创集团产品；另一方面她的客户共投入2000多万元资金不知下落。在她的客户中，有一位已经确定买房，只是希望在付房款前，通过投资再赚取一个月的投资收益，但现在资金无法兑付，买房的计划也不得不终止。

卢燕也和其他投资者去过几次武汉，但没能追回欠款。听说几个民创集团及海汇通的高管被采取强制措施后，她反而更加担忧，担心投入的资金没办法要回来。

在卢燕看来，产品的发行方是由国家颁发牌照的金交所，很多银行的理财产品也都在金交所发行；而产品交易的平台又有众多资质和背书。从这个角度来看，无论是产品和平台都应该受到相关部门的监管，至少不该出现资金被挪用的情况。

其他投资者也有着同样的困惑。投资人王军在2018年底就购买了民创集团的产品，而在购买之时，让他很放心的一点就是金交所的备案。 在他看来，金交所的备案意味着产品的合法性和正规性，因此降低了“暴雷”的风险。

所谓金交所，实际上是金融资产交易所的简称，是为金融资产交易提供信息和场所的平台，本质上是一种产权交易平台，其特殊之处在于交易品种是金融资产或从金融资产衍生出来的金融产品。

刘俊海表示，他并不认为在金交所备案的产品安全性高。在他看来，金交所发行产品，需要保证产品各方面信息披露的完整性和准确性，这也是交易所应尽的审查义务。如果调查后发现金交所并没有做到产品审查，那么其应该负有相应的责任。但除此之外金交所并不能对产品的安全性负责。

李有星表达了类似的观点，他认为金交所的主要义务就是审查，确保产品信息是真实的。产品信息如果真实，金交所就没有其他责任。负责任的交易所会对产品进行把关，但这并不意味金交所有担保责任。

除此之外，投资者的另一个困惑之处与两家公司的资质有关。无论是民创集团还是海汇通，其都具备完善的资质，投资者无法理解为何两家资质齐全的公司会出现问题。

对此，刘俊海表示，投资平台的资质和牌照固然重要，但“人”的因素也同样关键。业务风险低，不代表投资者的风险低，投资者有可能受到人为操作（如非法挪用资金等）的影响而遭受损失，“如果公司的控制人非法使用了资金，那么即使牌照完备也无法保证投资者的资金安全”。

对于武汉金融办的职责问题，李有星认为，作为给海汇通颁发牌照的机构，金融办负有监管责任，应对海汇通进行机构监管和行为监管。但至于监管范围，还需要依据相关的规定来厘定。在该案件中，武汉金融办对该事件是否有监管责任，需要依照具体的规定情况才能判断。他也向《 财经 》强调了地方金融条例的重要性，“金融办需要地方金融条例，来确保其可以行使相应的权力，对公司行为进行监管”。

在资金出现无法兑付的情况后，上百个投资人来到武汉，向相关部门表达利益诉求，希望可以尽快立案侦查，追回被挪用的资金。

7月28日，武汉市公安局江岸区分局发布公告称，公安机关已于7月9日针对民创集团涉嫌犯罪案件立案侦查。

刘俊海认为，该案的处理有两个难点： “找钱”和“找人” 。只有及时锁定资金去向，才能采取查封、扣押、冻结等保全措施，而能否找到责任人则事关案件是否能够被成功侦破。他也建议投资人尽可能地向公安机关提供线索，帮助其侦破案件，进而找回资金。

武汉公安局江岸区分局有关人士证实，公安机关已经控制多位民创高管，正在进行调查。但由于资金过于庞大，账户数量众多，“可能半年也无法完成调查”。目前，警方正在着手摸清资金来向，在充分侦查后准备冻结资金。

武汉金融办相关人十表示，目前公安机关已经进行了立案侦查，对民创及海汇通高管层20余人采取了强制措施，目前金融办并不清楚案件的具体进展。

李有星向《 财经 》指出，公安机关立案时应该就会同时公布罪名，但此次未公布罪名可能就是考虑到案件的复杂性。

李有星表示，想要查清案件，有两个核心问题需要解答。第一，票据承兑的基础标的是票据，因此需要查清票据是否是真实发生过交易的；第二，投资人通过交易平台的投资是否用于相应的项目，是否出现了资金挪用的情况。而判断具体的罪名，至少需要解答以上两个问题。

颜卓告诉《 财经 》，相比于对责任人的刑事处理，投资人们更关心资金是否能要回、何时能要回以及能要回多少的问题，“别出现刑事责任都确定了，但投资人的钱也没能要回来的情况”。

（应受访者要求，文中刘璐、卢燕、王军、颜卓为化名）

地方政府投融资平台的风险

从管理角度看

地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况；商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势，使得商业银行运来一直通行的一些控制与地方政府投融资平台的风险管理手段难以真正落实，主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式，另外一般投融资平台将从商业银行借来的贷款置于一个资产池中，再根据不同项目的需要进行资金流的分配，这种资金使用形式不利于商业银行对所借款在对应项目中的应用程度不能很好的跟踪监督。这些投融资平台总体上负债率都相当高，负债率普遍超过80%或者更高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。在实际操作中，往往是由平台公司统借统还，责任主体十分模糊，因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。

在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，使得不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金，使得银行的贷款风险明显加大，例如，这些投融资平台会通过委托银行发行理财产品来补充资本金然后再继续要求银行贷款，也可能要求不法代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资；有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金，还有的以股东借款的形式借到新的投融资平台作为资本金，还有的利用扩大投资规模的名义在增加新的贷款之后抽回初期注入的有限的资本金。

投融资平台所进行的项目过多，导致政府担保过多，易形成政府有名无实的担保，是不利于平台和银行各方的，而且从实质来讲政府担保过多也会造成政府的违规行为。

从财政运行的角度看

这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。换言之，对于具体的投融资平台来说，如果能过通过自身的经营来偿还贷款，则理论上来说通过城市化的投资带来的收益还是大于贷款的投入的，但是如果不能偿还这些贷款，则或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。地方投融资平台天然具备的软约束机制，使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。

地方政府通过投融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，其中的经济合理性就值得怀疑，这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资，从一些地方地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求升推动了这部分原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势，有保有压的产能调整，在实际执行过程中往往是一些本来需要退出市场的落后产能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相对宽松的融资条件下还继续支持这些产业的发展。

从宏观政策的角度看

地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如，2009年高速增长的信贷投放大量通过地方政府投融资平台金融到一些大型的中长期基础设施项目，不仅使得商业银行贷款的集中度显著提高，期限明显延长，还使得明后年的信贷投放的调整空间极大降低，因为2009年启动的一系列大型基础设施项目不可能在今后因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”，这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平。这一点十分类似于1993年宏观紧缩之后的几年，信贷投放依然保持了十分快速的被动增长。 地方政府融资平台的产生和发展有一定的客观必然性。也是投融资体制创新的一种尝试。它的风险的形成是多种因素产生的综合结果。

一是地方财政的捉襟见肘，94年分税制改革取得了巨大的成功。中央财政收入的比重快速提高，基本实现了改革的预期目标。但是也出现了财权的上收和事权下放的倾向。地方政府要做的事情很多。但是财源有限，预算法又不允许他公开的举债。因此他只好成立地方政府投融资平台，通过向银行贷款进行融资，贷款的过程中提供各种形式的担保。地方政府投融资平台背后隐藏着较大的风险。由于按照现有的法规，地方政府对于贷款进行担保，实际上是一种违规的行为。另一方面，一些地方政府自身的隐性负债也比较严重，所以一些担保也不务实。这是地方财政方面的原因。

二是商业银行的短存长贷，起初地方政府投融资平台的贷款主要来自于开发银行。但是去年以来各家商业银行蜂拥而至以后，由于地方政府平台贷款一般由地方财政担保，即使没有担保，因为是政府的项目，商业银行还是愿意贷款给地方政府平台。但由于地方政府投融资平融资状况很不透明，银行从地方政府那里获得的财政金融方面的信息有限。难以全面把握平台负债状况，而地方政府投融资平台从事的基础设施的建设周期比较长。他的贷款都是中长期的贷款。原来开发银行属于政策性银行的时候，它拥有比较稳定的长期的资金来源。因此，资金贷款的期限相对比较固定。后来商业银行涌入领域以后，信贷风险就容易出现期限的错位。

三是平台资产质量及其职能原因。最初地方政府投融资平台主要是基础建设项目集中一些。后来发现从银行贷款可以做地方政府想做许多事情，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方平台来包办代替了。成立平台公司到银行贷款。地方政府财力有限。导致平台的资本金不足，平台自身的抗风险能力有所降低。再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全。管理水平、经营水平都有一定的局限，所以导致这个平台的风险不断的聚集。 （一）合理定位地方政府投融资平台职能及投融资领域并限制平台的资产负债率

规范地方政府平台的投融资行为，要合理定位。明确地方政府投融资平台的投融资领域，比如说基础设施的建设领域。凡是民营企业能做的事情，尽量让民营企业做。只有民营企业做不了、做不好的事情才应该由地方政府投融资平台来做。同时，加强对平台融资使用的监管，较少甚至避免项目贷款挪用。

（二）充实实收资本、健全公司法人治理结构

对地方政府平台的资本金状况进行检查。把资本金不足、不实的平台限期做实。对于平台的资产负债率有个统一的规定，并且与地方财政的状况适当挂钩。同时健全公司法人治理结构，提高平台的经营管理水平。明确平台应当披露的信息范围，包括地方平台资本金状况，负债规模、承担建设项目的基本情况，项目贷款情况，项目担保情况以及贷款资金使用情况等。

（三）建立健全地方政府的债务管理体制

建立健全地方政府的债务管理体制，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对平台的债务集中管理。建立由地方财政部门统一掌管政府债务。建立地方债务偿债基金，地方政府应该建立与地方平台债务规范相适应的偿债基金，并制订地方平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。

（四）解决地方政府的基础设施建设融资问题。

基础设施建设要考地方政府来实施，基础设施建设往往时间比较长、资金需求大。由中央政府代发地方债，一方面规模有限，另一方面风险仍然集中在中央政府，而且没有办法借助市场的力量来对地方政府进行约束。能否在适当制度或程序约束下，地方政府通过发行地方债的方式解决地方政府的基础设施建设融资的问题。